突出监管针对性 开发银行政策性银行监管将”量体裁衣”

（原标题：突出监管针对性差异性 开发银行政策性银行监管将“量体裁衣”）

与商业银行相比，开发性、政策性银行在战略目标、业务领域、市场角色等诸多方面存在差异。但此前，并没有专门针对政策性银行的法律、行政法规或者较高立法层次的规范性文件，银行业监督管理法和中国人民银行法也仅对政策性银行金融业务的指导和监督作了规定。

11月15日，银监会公布《国家开发银行监督管理办法》《中国进出口银行监督管理办法》《中国农业发展银行监督管理办法》。作为2017年弥补监管制度短板的重点工作项目，上述3个办法健全了开发性金融机构和政策性银行的法律法规，以服务国家战略、实现可持续发展为导向，从规范公司治理结构、激励约束机制、问责制及完善风险管理机制等方面着手，对3家政策性银行的市场定位、公司治理、风险管理、资本管理、内部控制、激励约束、监督管理作出明确规定。

“深化金融体制改革，增强金融服务实体经济能力”，是党的十九大报告对金融业提出的要求，也成为包括政策性银行在内的改革方向。

强化针对性、差异性监管

1993年11月份，党的十四届三中全会决定组建国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行，开展政策性金融业务。20多年来，3家开发性、政策性银行在支持国家经济建设方面发挥了重要和积极的作用。

银监会的数据显示，截至今年9月末，上述3家银行资产总额25.12万亿元，各项贷款17.41万亿元，支持“一带一路”建设贷款1.42万亿元，支持京津冀协同发展贷款1.24万亿元，支持长江经济带发展战略贷款6.13万亿元，支持企业“走出去”贷款2.36万亿元，棚改贷款3.13万亿元，易地扶贫搬迁贷款3015.13亿元，涉农贷款6.13万亿元。

开发性、政策性银行与商业银行的差别显著，完全套用后者的监管办法并不可行，国际上也一直在探索可行的、切合当下政策性银行发展的方法。另外，由于几家机构的业务范围、治理结构、管理模式、风险控制机制、风险补偿等相关内容已经滞后于发展的需要，导致银行机构在一定程度上存在管理漏洞。

对于政策性银行的监管办法，市场呼吁已久。早在2014年，时任央行南京分行行长周学东就在全国两会期间提出加快政策性金融改革与监管的建议。他认为，政策性银行政策性功能定位和业务边界逐渐模糊，治理结构不完善，资本金严重不足，风险补偿机制不健全，此外，还存在立法缺失、章程陈旧问题。

银监会政策银行部主任周民源强调，迫切需要把国家开发银行、进出口银行、农业发展银行20多年监管实践中积累的有效经验、良好监管做法以及国际上开发性金融、政策性金融的良好做法，从法规层面进行全面梳理和总结，以弥补开发性银行、政策性银行监管制度的短板。

首次提出资本约束机制

值得关注的是，此次改革还提出建立资本约束机制，要求3家银行建立以资本充足率为核心的资本约束机制。

事实上，3家开发性、政策性银行的资金来源高度依赖于发行债务，缺乏稳定和低成本的资金来源，无益于提高抵抗风险能力，制约了其可持续发展。市场人士评价称，资本约束机制的建立可以说是此次改革的核心问题。

“国际金融危机后时代，监管当局和银行业应把资本质量、水平放在监管的更高位置。这一轮3家银行改革的核心内容之一就是构建资本约束机制。”银监会政策银行部副主任徐庆宏表示，加强对3家银行的资本监管，其主要目的是推进3家银行提升自身的风险抵御能力，更好地支持和服务我国国民经济的重点领域和薄弱环节。

具体来看，上述办法就资本监管内容重点强调了4个方面的监管要求。第一，建立资本约束机制。3家银行要结合自身的风险管理状况、业务特点、外部资本监管要求，建立资本管理的制度、流程、政策，以确保3家银行通过自身的资本能抵御和防范各种风险。第二，制定资本规划。3家银行要制定中长期的资本规划，合理确定业务发展规模和速度，确保资本水平持续满足监管要求。第三，建立资本评估机制。办法明确要求，3家银行每年要至少进行一次内部资本评估。第四，建立资本补充机制。办法明确要求，3家银行建立持续的资本补充机制，要求银行建立内源性、外源性两种方式相结合的动态、可持续的资本补充机制。

强化政策性金融定位

关于开发性、政策性银行改革的讨论仍在延续。例如，有不少观点认为，开发性、政策性金融应当强调弥补部分领域的市场失灵，但目前3家银行大力发展的自营业务与商业银行有所重合，是否应当在比例上有所约束。另外，自营业务是否违背了3家银行“政策性”的定位。

“从监管办法来看，我们依旧没有放松开发性、政策性的定位。”一位监管人士表示，盈利与否应该从整个法人的角度来看，允许适当以自营业务补贴政策性业务，可以减轻财政负担，也能让3家银行以优惠利率执行政策性业务。“现状是，3家银行已经开展了规模不小的商业性、自营性业务， ‘一刀切’肯定会出现很大的问题。另外，各国政策性银行也普遍存在混合经营的情况。所以说，关键还是在于控制好比例问题。”他强调。对政策性银行定位的强化在此次监管办法中也有所体现。例如，在《中国农业发展银行监督管理办法》中，就要求农发行应坚守政策性金融定位，在依法确定的支持领域和经营范围内开展业务，具体业务可分为政策性业务和自营性业务两类。对于政策性业务，要侧重对依法合规、履职尽责、服务国家战略成效的考核；对于自营性业务，要侧重对风险管理、合规经营以及可持续发展能力的考核。两类业务的绩效考评应淡化规模类、增长类、盈利类指标考核。绩效考评指标应至少包括落实国家政策类、合规经营类和风险管理类，上述3项指标权重应适当高于其他类型指标。另外，《国家开发银行监督管理办法》也强调，国家开发银行应坚守开发性金融定位，根据依法确定的支持领域和经营范围开展业务，以开发性业务为主，辅以商业性业务。